Минулого тижня кореспондент “Першої електронної ” взяв участь у дводенному тренінгу з питань децентралізації, що проходив у Києві і був організований за підтримки польсько-українського проекту «Школа Молодої Демократії». Під час його проведення учасники розбиралися з розбіжностями реформи місцевого самоврядування в Польщі та Україні, ділилися власним досвідом та труднощами реформи органів місцевого самоврядування (ОМС), а паралельно знайомились з механізмами суспільного контролю і прикладами співпраці влади та місцевої громади.
Про всі ті тонкощі детально розповідали Олена Доля – представниця СГО Фундація локальних ініціатив Донеччини, Олександра Рязанцева, ГО Молодіжна Альтернатива (Україна) та Гжегож Демель, представник Фонду християнської культури «Знак» (Польща). Найбільше цікавого про спільні та відмінні риси між польською та українською моделями ОМС говорив саме Гжегож Демель. За його словами, всерйоз за децентралізацію поляки взялися на початку 90-х. Хоча й до того мали вже достатньо напрацювань.
«Реформа активно почала втілюватися після падіння соціалістичної системи. Поступово з 90-го і по 98-й сформувалася трирівнева система незалежного самоврядування. А саме – гміна (територіальна громада) – повіт – воєводство. Схожу структуру пропонують і Україні. Зокрема, громаду – район –область. У Польщі з 1998-го із 49 воєводств було створено лише 16. Їхній розмір мало чим відрізняється від нинішніх областей в Україні. А от повіти (райони) майже не укрупнювали — вони виявилися доволі великими. (Середній повіт у Польщі нараховує біля 83 тис. мешканців, а найменший — 22 тис). Всього в країні нині налічується 380 повітів, з них 314 — земські та 66 — міські (більші міста отримали одночасно й права повітів) та 2478 гмін.
Власне місцеві вибори 1998-го запустили запровадження місцевого самоврядування на рівні повіту та воєводства, які мали займатися питаннями, що виходили за межі повноважень найменших територіальних одиниць – тобто гмін. Вони ж визначали центр повіту, що, по суті, складається з кількох гмін. Таким чином, польські повіти дещо більші, ніж українські райони, але тут розрив не такий великий, як у випадку співвідношення гміна-громада. Представництво державної влади запроваджувалося лише на рівні воєводства (воєводу призначає прем’єр), а в повітах діють обрані старости. Втім, ні перший, ні другий не мають правових, організаційних чи фінансових важелів, щоб безпосередньо управляти гмінами — у повітів чи воєводств свої повноваження, а у гмін — свої, вони не перетинаються. Знайомої нам ієрархічної підпорядкованості немає — кожна самоврядна одиниця сама собі господар.
Треба сказати, що реформування в Польщі привнесло найбільші зміни саме на найнижчому рівні – рівні гмін (в Україні ми розуміємо територіальні громади). Місцеве самоврядування таким чином отримало реальне право здійснювати управління та розпорядження своїми власними ресурсами, отримало додаткові повноваження і більшу відповідальність».
Читайте також: Децентралізація Кіровоградщини: чого бояться сільради?
Що важливо відзначити: все майно і земля передана в розпорядження гмін і є їхньою власністю. (крім хіба що стратегічно важливих об’єктів). Тоді, як в Україні, земельні питання – досить наболіла тема. Але для Польщі така насправді нечувана лібералізація стала поштовхом до розвитку ринку комунального нерухомого майна та банківських послуг для громад. Таким чином, державна монополія на власність залишалася в минулому, а громада отримувала для свого функціонування необхідні ресурси. Вистачило політичної волі полякам і для здійснення реальної децентралізації фінансів. За місцевими громадами законодавчо закріпили гарантовані доходи, адекватні до поставлених завдань. Це, зокрема, власні надхождення та трансфери з центру (мова йде про податок на нерухомість (землю, будинки та споруди); частину податку на прибуток підприємств на території громади; частину податку з доходів фізичних осіб, зареєстрованих у даній громаді. Найвагоміший державний трансфер з центру – це субвенція на освіту).
Що також цікаво, кордони гмін практично не переглядалися, а тому полякам не доводилось розбиратися з межами адміністративних одиниць, як українцям. До того ж, старости в повітах та воєводи у воєводствах намагалися не заважати керівникам (війтам) гмін, а намагалися з ними співпрацювати. Та власне і повноваження та ресурси за кожним рівнем самоврядування розподілялися таким чином, щоб жодні інші рівні та гілки влади не могли втручатися в самоврядування.
Читайте також: Децентралізація розпочалася… з Кіровограда
Таким чином, гміна стала незалежною юридичною особою, з правом захищати власні інтереси в суді (в тому числі – перед урядом). І вони це право успішно використовують. Список компетенцій гміни не закритий, тоді як воєводство немає таких прав. І, до речі, більшість завдань виконуються саме на рівні гмін. Для прикладу, у гміні залишається 40% податку на прибуток фізосіб, тоді як у повіті – 1%, а воєводстві – 1,5%. Активна гміна, крім власних коштів, залучає ще й грантові. Якщо взяти приміром освіту, то навчання дітей в базовій школі (1-6 класів) та гімназії (7-9-х класів) забезпечує гміна, 10-12 класи (навчання у коледжі, технікумі) фінансує повіт, вузи – держава.
Якщо говорити про систему охорони здоров’я, то лікування безробітних, наприклад, оплачує держава, а з усіх інших відповідно вираховується податок до Національного фонду охорони здоров’я, за рахунок чого вони й лікуються. Також гміна створює умови для праці лікаря, а профільні програми відповідно фінансує – повіт. Кошти на боротьбу з алкоголізмом беруться у гмін (вираховується відсоток з акцизного збору).
Водночас постійною практикою для поляків є фінансова підтримка одного воєводства іншим. Окремі регіони тісно співпрацюють з міжнародними фондами. Але обов’язково погоджують це з Міністерством закордонних справ, дотримуючись принципів зовнішньо-економічної політики держави. До того ж, громадянин сам визначає, де йому сплачувати свої податки і який регіон підтримувати. І, таким чином, може жити в одному місті, а сплачувати податок – в іншому.
Читайте також: Децентралізація влади як елемент посилення ролі місцевих громад
Отже, в цілому, якщо звернути увагу на реалізацію реформи децентралізації в Польщі та пропозиції, що обговорюють в Україні, спільне між ними, насамперед, мета та кінцева структура управління. Але існують серйозні відмінності: в Польщі реформі передували кількаетапні періоди реформування та прагнення політиків здійснити незворотні зміни; Польща не потребувала укрупнення територіальних громад, так само непринциповим виявився розмір повітів — тож тут головним питанням було забезпечення повноважень та ресурсів, а не чисельність і площа; укрупнення ж потребував, насамперед, рівень воєводств, який в Україні принципових змін не вимагає.
Тож Гжегож Демель наголошує, що ідеальних рішень в процесах реформування – немає, бо кожна країна йде своїм шляхом. Польська ж реформа була успішною тому, що була добре підготовленою, швидкою і комплексною. З урахуванням політичної волі. Тому польський досвід цілковито не може бути перенесений на український грунт. Головні перешкоди – інший адміністративний поділ, нестабільна соціально-економічна та політична ситуація, непідготовлена законодавча база, а подекуди незацікавленість місцевих посадовців, нерозуміння з боку сільських голів, відсутність кваліфікованих кадрів, корупція тощо.
Та й поки поляки у кілька етапів демонтували свій соціалістичний режим, українці, тим часом, сформували успішну олігархічно-кланому економіку. І тому у нас фактично не діє розподіл різних рівнів та гілок влади, немає адекватної компетенції майнових і фінансових прав, а судовий захист знаходиться на досить низькому рівні. Тож, напевно, варто все це переглянути і не лише декларувати свої бажання, та створювати косметичну реформу, а хоча б на крок наблизитись до польської моделі, яка дозволила країні стати втричі багатшою, ніж до того.
Наталія Луценко для Першої електронної газети