По всій Україні триває обговорення змін до Конституції України щодо децентралізації влади і концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади, схвалених Кабінетом Міністрів України 1 квітня 2014 року та підтриманих Президентом України Петром Порошенком.
Перша електронна проаналізувала зміст запропонованих змін та спробувала розібратись, яку реальну користь це принесе територіальним громадам.
Внесенням змін до Основного закону та реформою місцевого самоврядування передбачається:
– запровадження трирівневої системи адміністративно-територіального устрою України – область, район, громада з повсюдністю місцевого самоврядування;
– передачу функцій виконавчої влади від місцевих адміністрацій виконавчим органам рад відповідного рівня;
– розподіл повноважень між органами місцевого самоврядування за принципом субсидіарності і наділення саме громад максимально широким колом повноважень;
– чітке забезпечення повноважень органів місцевого самоврядування необхідними фінансовими ресурсами, в тому числі через їх участь в загальнодержавних податках;
– ліквідація державних адміністрацій і створення натомість державних представництв з тільки контрольно-наглядовими і координаційними, а не виконавчими функціями.
Всім відомо, що влада в Україні є надзвичайно централізованою. Це спричиняє низку негативних моментів: влада сконцентрована в одній інституції, відбувається максимальна передача фінансів «нагору» з подальшим перерозподілом у «ручному» режимі, регіони перебувають у повній залежності від центру, система місцевого самоврядування слабка і розбалансована, в більшості повноважень органів виконавчої влади та місцевого самоврядування спостерігається тенденція двовладдя, вирішення більшості питань спричиняє корупційні ризики. Розуміючи ці обставини, уряд запропонував провести децентралізацію влади шляхом передачі повноважень та фінансових ресурсів на рівень територіальних громад (сіл, селищ та міст), чіткого розмежування повноважень між органами місцевого самоврядування та органами виконавчої влади. З одночасним посиленням відповідальності органів місцевого самоврядування перед виборцями та державою.
Основною новацією має стати запровадження трирівневої системи адміністративно-територіального устрою: регіони, райони, громади. На рівні регіонів (областей) передбачено замінити облдержадміністрації виконкомами. Формувати виконкоми повинні голови обласних рад, які, будучи обраними відповідними радами, очолюють виконкоми. Таким же чином формують виконкоми і на рівні районів. Районна рада обирає голову, який формує склад виконкому і затверджує його на сесії райради.
Замість ліквідованих обласних та районних державних адміністрацій мають з’явитися обласні та районні державні представництва. Голів таких представництв називатимуть префектами. Планують, що голів державних представництв призначатиме на посаду та звільнятиме з посади Президент України за поданням Кабінету Міністрів в порядку, визначеному законом. Щоправда, повноваження державних представництв будуть істотно відрізнятися від нинішніх адміністрацій. Фактично їх буде лише три: нагляд за відповідністю актів органів місцевого самоврядування Конституції та законам України, координація роботи територіальних органів центральних органів виконавчої влади, координація роботи всіх органів влади на місцях в умовах надзвичайного та воєнного стану.
Заміна адміністрацій виконкомами вимагає зовсім іншої відповідальності громад. Якщо раніше у поганій роботі влади можна було звинувачувати центр, то тепер виборці нестимуть повну відповідальність за свій вибір, адже від депутатів, яких вони обрали, залежатиме кадровий склад виконкому.
У процесі децентралізації уряд обіцяє підкріпити нові повноваження виконкомів відповідним фінансуванням. Зокрема, заплановано залишити в місцевих бюджетах частину податків на доходи фізичних осіб (до 25%), частину податку на прибуток підприємств (від 10% до 25%), екологічний податок (частково), єдиний податок (повністю), земельний податок (повністю).
Ще однією проблемою України є велика подрібненість територіальних громад. Як свідчить європейський досвід, громада може бути самодостатньою, якщо до її складу входить 5-10 тис. людей. За даними уряду, 92% сільських територіальних громад в Україні мають менше 3 тис. жителів, причому 11% громад мають менше 500 жителів. Звісно, що такий дисбаланс призводить до втрати бюджетних коштів. Через це уряд планує проводити політику укрупнення територіальних громад. Як варіант пропонують надання фінансових преференцій тим сільрадам, які добровільно погодяться на об’єднання.
Децентралізація влади прямо пов’язана з необхідністю здійснення адміністративно-територіальної реформи. Враховуючи негативний досвід спроби проведення такої реформи в 2005 році, влада поки що не оприлюднює своїх планів стосовно цього питання. Однак в експертних колах уже відомі цифри. Нинішня система в Україні нараховує 24 області, АРК Крим, а також міста Київ та Севастополь. На районному рівні нараховується 490 суб’єктів. На рівні територіальних громад — 458 міських рад, 783 селищні ради, 10 279 сільських рад. Модель реформованої системи органів публічної влади має виглядати так: 27 регіонів (24 області, АРК Крим, міста Київ та Севастополь), 100 районів, 1 500 територіальних громад. Як бачимо, реформа не зачепила лише області, в той час як межі районів, міст, селищ та сіл можуть змінюватись. Зрозуміло, що в бік укрупнення громад.
Реформа потребує прийняття пакета законодавчих актів, які потрібно ухвалити у розвиток концепції. Зокрема, має бути ухвалено нові закони: про місцеве самоврядування, про співробітництво територіальних громад, про добровільне об’єднання територіальних громад, про місцеві державні представництва, зміни в Бюджетний кодекс. Крім того, має відбутись децентралізація адміністративних послуг: послуги державної реєстраційної служби (реєстрація нерухомості, бізнесу, об’єднань громадян), послуги державної архітектурно-будівельної інспекції. Згідно із задумом ідеологів реформи необхідні законодавчі акти мають з’явитись до кінця цього року. із січня по вересень 2015-го діятиме перехідний період, а завершитись реформа має в жовтні 2015 року.
За коментарями ми звернулись до експерта з юридичних питань Володимира Кудрі: «Децентралізація влади та реформа місцевого самоврядування на часі вже давно. Запропоновані Урядом зміни загалом позитивно оцінюються європейськими експертами та українськими науковцями. Водночас є дуже багато запитань до того, яким чином буде проведено адміністративно-територіальну реформу так, щоб вона максимально задовольнила інтереси всього населення територій. Адже це і соціальний захист, медичне забезпечення, транспортне сполучення з центрами громад (враховуючи подекуди значну відстань між самими селами та селами і центром району) та багато інших аспектів. Без комплексного реформування всіх галузей (максимального наближення до громадян) не можна буде говорити про ефективність децентралізації в широкому розумінні. Одним із важливих моментів є підвищення частки податків у місцевому бюджеті до 15-25% з нинішніх п’яти, що дасть змогу територіальним громадам самостійно вирішувати більшість проблем. Але якщо повноваження і зобов’язання органів влади визначатимуться законами і не будуть чітко закріплені в Конституції, їх можуть переписувати в залежності від ситуації – ефекту від такої реформи не буде. Ще одна засторога полягає в тому, що з передачею повноважень на місця може збільшитися і рівень корупції, адже виконкоми розпоряджатимуться більшим фінансовим ресурсом тож торги у місцевих радах можуть продовжуватись з більшим ентузіазмом», – зазначив експерт.