Робоча група Конституційної комісії вже визначилася щодо термінології майбутнього адміністративно-територіального устрою України та його утворень. Місцеве самоврядування здійснюватиметься на трьох рівнях: громада (об’єднання поселень), повіт (об’єднання громад), реґіон (області, Крим, Київ). Про це йдеться у матеріалі Володимир Семківа для видання Збруч.
Фактично запроваджується лише один новий термін — «повіт». Хоча, як розповідає «Z» учасник експертних груп з розробки децентралізаційної реформи, керівник Центру політико-правових реформ Ігор Коліушко, фахівці також планували запровадити нову назву для означення громади.
«Протягом останніх місяців ми оперували поняттям “волость” для базового рівня місцевого самоврядування. Однак на місцях опиралися цій назві, тож ми погодилися залишитися на “громаді”. Щодо “повіту”, то ми відстояли цю назву. Адже повіт — це не район. Західні експерти радять: вводите щось нове — вводьте і нову термінологію. Якщо називати проміжну ланку районом, то відбуватиметься ототожнення того, що є сьогодні, з тим, що пропонується. Це абсолютно різні речі, і тут доцільно уникнути паралелей», — коментує Коліушко.
Ігор Коліушко поділився своєю розробкою повітового устрою України.
Справа безсмертна
Формування нового адмінтерустрою України буде найбільш дискусійною частиною у децентралізаційній реформі. При тім, що децентралізація є метою, а нова адміністративно-територіальна структура — засобом, саме він часто перебирає на себе найбільше уваги громадськості, а також спричиняє найгостріші баталії. Фахівці наголошують: потребу нового устрою зумовлює сама ідея передання повноважень на низовий рівень. Для того, щоб система була ефективною, належить збільшити громади та райони. Інакше децентралізація повноважень і фінансів буде випусканням води у пісок.
«Крій» нового адміністративно-територіального устрою був однією з причин провалу реформи у 2005 році, за каденції Романа Безсмертного. Ініціативу віце-прем’єра трактували передусім як намір «перерізати» межі районів — натомість мало хто цікавився змістом повноважень, які пропонувалося передати на місця.
Голова Центру політико-правових реформ вважає, що сьогодні, на відміну від минулої декади, у суспільстві визріло усвідомлення неминучості реформи. «Нині ситуація сприятливіша для проведення реформи, — каже Коліушко в інтерв’ю «Z». — Сьогодні вже визріло розуміння, що передати повноваження і фінанси на нижчі рівні неможливо, не провівши адміністративно-територіальної реформи. Просто нікому їх передавати. Крім того, за десять років усі вже зжилися з цією ініціативою. Тоді це було справді несподівано, люди подумали, що за тим ховається щось нечисте».
Коліушко наголошує: проект повітового устрою є авторським баченням і запрошенням до дискусії. «Мусимо бути обережними, намагаючись не злякати, але заохотити людей. Збирайтеся, аналізуйте пропозиції, обговорюйте, приймайте рішення. Якщо люди в областях не пропустять цієї реформи через себе, вона не спрацює», — застерігає експерт.
Чому «повіт» — не «район»
Перш ніж перейти до схеми, варто зупинитися на тих повноваженнях, які «осядуть» у повіті.
У повітової влади буде набагато менше повноважень, аніж у нинішньої районної. Більшість функцій перейде на низовий рівень, до громад. Натомість повітове самоврядування візьме на себе відповідальність за справи, які неможливо вирішити на базовому щаблі, — насамперед це стосується до медичної допомоги вторинного рівня (йдеться про лікарні зі стаціонаром). Окрім того, у повітових центрах працюватимуть представники виконавчої влади держави — державні урядники, які стежитимуть за законністю в діяльності органів місцевого самоврядування. Зокрема, урядники матимуть право зупинити рішення місцевих рад, якщо вони порушують закон або виходять за межі повноважень, з одночасним зверненням до суду.
Отже, поділ областей на повіти (або можна сказати — гуртування громад у повіти) відбуватиметься з урахуванням двох основних факторів: здатністю адміністративно-територіальної одиниці забезпечити мешканців якісними медичними послугами, а також можливістю ефективного контролю над місцевою владою.
Повіт здорової людини
В експертній пропозиції Ігоря Коліушка передбачено створення 129 повітів на всій території України замість 490 районів, а також близько 1,5 тисяч громад замість 11,5 тисяч суб’єктів місцевого самоврядування у нинішньому статусі. З тих 129 повітів 10 припадає на окуповану частину Донбасу, а 8 — на Крим із Севастополем.
Коліушко намагався проектувати повіти рівномірними. Так, 104 із 129 спроектованих повітів охоплюватимуть від 200 до 400 тис. мешканців. На думку експерта, це оптимальна кількість населення для «нових районів». Принаймні 6 повітів будуть меншими (понад 150 тис. мешканців). Ще 19 повітів будуть більше заселеними, ніж звичайні; зокрема, у 8 повітах замешкає понад 800 тисяч осіб.
Найзаселеніші повіти зосереджуватимуться довкола реґіональних центрів. Майже кожний обласний центр має «взяти під опіку» також прилеглі райони: подекуди — один, подекуди — по кілька. Скажімо, Житомирський повіт пропоновано сформувати з самого Житомира та 6 прилеглих районів. Загалом найбільше заселеними повітами, за проектом Коліушка, виходять: Київський — 2,8 млн. осіб, Харківський — 1,68 млн. осіб.
Експерти пояснюють, що обласні центри залишатимуться лідерами для мешканців прилеглих районів. Зокрема, вони матимуть перевагу над районними центрами чи містами обласного підпорядкування (як потенційними центрами повітів) завдяки розвитку медичної інфраструктури. Для прикладу, в проекті повітового устрою іншого авторитетного експерта, Юрія Ганущака, передбачено створення на Львівщині великого Львівського повіту, який широкою смугою тягнутиметься від українсько-польського кордону до межі Тернопільської та Івано-Франківської областей. Ганущак розглядає майбутні повіти насамперед як шпитальні округи. За таких умов головним фактором у формуванні повітового поділу та визначенні адміністративного центру стає наявність розвинутої лікарні.
Утім Ігор Коліушко пропонує не покладатися винятково на «медичний» критерій. «Важлива функція повітів — це робота державного урядника, який замінить теперішні адміністрації і контролюватиме місцеве самоврядування; на повітовому рівні також діятимуть державні інспекції тощо. З цієї точки зору нам слід уникати великих диспропорцій. Що уніфікованішими будуть повіти, то краще: однакові штати, однакове фінансування, однакові стандарти», — пояснює Коліушко.
Водночас керівник Центру політико-правових реформ зазначає, що серед експертів, які фахово опрацьовують тему місцевого самоврядування та адміністративно-територіального устрою, бачення повітового структурування здебільшого збігаються: «Більш-менш зрозуміло, на базі яких районів формуватимуться повіти і де буде повітовий центр. Скажімо, у нас із Юрієм Ганущаком, попри те що він пропонує близько 100 повітів, а я — 129, приблизно дві третіх повітів співпадають. У багатьох випадках інших варіантів просто немає».
«Мінотарні» райони
На думку декотрих експертів, кшталтування повітів спричинить невдоволення тих районів, які після реформи втратять «високий» статус. І навпаки, ті райони та міста, котрі, як можна сподіватися, стануть «центровими», активно підтримають реформу.
Натомість Ігор Коліушко закликає не сприймати майбутні повіти у лекалах нинішнього району. Навпаки: все, що стосується до життєдіяльності поселень, перейде на низовий рівень, а не «втече» до нового повітового центру. «Реформа спрямована на те, щоби на житті людей не позначалося те, чи ти є повітовим центром, чи не повітовим центром. Кожне місто стане центром громади, і всі матимуть рівні можливості розвитку. Навпаки, малі міста отримають додаткові перспективи. Скажімо, за нинішнього устрою міста обласного значення мають перевагу над тими. Тепер вони вирівнюються. Наприклад, якщо ти історичне місто – розвивайся як історичний туристичний об’єкт, розбудовуй транспортну інфраструктуру, залучай інвестиції. Відтепер усі дістають рівні шанси», — пояснює експерт.
Базові послуги будуть зосереджені на рівні громади. Зокрема, людям доведеться їздити за різними довідками не «в район», а до центру громади. Децентралізація повноважень зумовить і «децентралізацію» чиновницького апарату, адже багатьом держслужбовцям доведеться перейти на роботу в органи місцевого самоврядування. Повітовий апарат буде набагато меншим, аніж нинішній районовий.
«Люди майже не матимуть стосунку до повітів у повсякденні. Ніяких адміністративних послуг у повітовому центрі не надаватимуть. Там сидітимуть державні чиновники, котрі здійснюватимуть нагляд і контроль за місцевою владою. Грубо кажучи, вони спілкуватимуться не з людьми, а з органами місцевого самоврядування», — зазначає Коліушко.
Час тисне
Правду казавши, адміністративно-територіальна реформа йде украй повільно. Українська влада має лише кілька місяців, щоб забезпечити конституційні зміни, уможливити об’єднання громад і запустити новий адміністративно-територіальний устрій. На чергових місцевих виборах (які, згідно з Конституцією, відбудуться 25 жовтня) українці обиратимуть нову локальну владу. Ці вибори мають відбуватися під нові повноваження і в нових виборчо-громадних чи виборчо-повітових округах, інакше реформу доведеться відкласти до наступних виборів. У деяких країнах Європейської Унії реформа децентралізації тривала багато років — а в Україні вона має відбутися в режимі «бліц», без зволікання, без можливості на експерименти й права на помилки. Ціна прорахунку — дуже висока. «Інакше ми не здобудемо шансу на розвиток, — каже Ігор Коліушко, — а відтак, в умовах теперішнього зовнішнього тиску, під загрозою опиняється існування держави».
Відповідаючи на питання «Z», чи можливі якісь «часткові» варіанти децентралізації на випадок, якщо владі та місцевим елітам не вдасться здійснити реформи, Ігор Коліушко каже: «Хочеться вірити, що реформа відбудеться у заплановані терміни. Зрештою, зараз абсолютно реально провести об’єднання тих громад, які самі того захочуть, і провести вибори вже в нових громадах, під нові повноваження та фінансові можливості. Також абсолютно реально утворити повіти і проводити вибори вже в повітові ради, а не районні. Натомість у районах доведеться залишати існуючі державні адміністрації, котрі виконуватимуть свої функції на проміжний період, поки не завершиться процес об’єднання громад».
Як далеко просунеться децентралізація — покаже час. Хоча його залишилося вкрай мало…
Володимир СЕМКІВ для zbruc.eu